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Texto para discussão 12/2005

Política fiscal, disponibilidade de crédito e financiamento de políticas regionais no Brasil
Frederico G. Jayme Jr*, Marco Crocco**

Introdução
A articulação entre desequilíbrios regionais e desenvolvimento do sistema financeiro não é trivial, não obstante possa parecer, à primeira vista, que em regiões menos desenvolvidas o sistema financeiro será, por decorrência, menos desenvolvido. No caso de um sistema financeiro em bases nacionais, e não regional, como é o caso do Brasil, a situação merece um tratamento especial, principalmente levando-se em conta que políticas de desenvolvimento regional não podem ser estudados sem a conexão com a política macroeconômica, os mecanismos fiscais de financiamento público, a natureza do federalismo fiscal e a Lei de Responsabilidade fiscal. Neste sentido, descentralização, federalismo fiscal e autonomia de governos subnacionais são pontos fundamentais na articulação de políticas de desenvolvimento regional no Brasil. De fato, o financiamento do desenvolvimento regional encontra na distribuição dos recursos tributários e na autonomia dos entes federativos condições fundamentais para o seu sucesso. Neste contexto, os Fundos Constitucionais de desenvolvimento regional, criados com a Constituição de 1988, os fundos fiscais e demais fundos de financiamento do desenvolvimento regional têm papel de destaque. Com a função específica de financiar o desenvolvimento econômico e social de regiões menos desenvolvidas, os fundos Constitucionais de Financiamento – FNO (Fundo Constitucional de Financiamento do Norte), FNE (Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste) e o FCO (Fundo Constitucional de Financiamento do Centro Oeste) – são constituídos de 3% da arrecadação do Imposto de Renda (IR) e do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI). Deste montante, 60% é dirigido ao FNE e os 40% restantes para os demais fundos. O estudo da evolução dos repasses e das fontes de financiamento desses fundos é importante para avaliar sua eficiência e eficácia para a diminuição dos desequilíbrios regionais no Brasil. Objetiva-se neste trabalho analisar as condições de financiamento das políticas regionais e as características das desigualdades no sistema financeiro no Brasil, tendo como ponto de partida suas fontes de financiamento no contexto da distribuição dos recursos tributários, bem como na autonomia de gastos das unidades federativas. Neste ponto, objetiva-se particularmente investigar o papel que o federalismo - entendido com um sistema que privilegia, não só a autonomia do financiamento das subunidades, mas também o arrefecimento das desigualdades regionais através de um programa eficiente de transferências tributárias - exerce nas condições de financiamento regional no Brasil. O ponto de partida é a Constituição de 1988 e seus efeitos sobre a autonomia tributária, perpassando pelo período pós estabilização de 1994. É sabido que o capítulo tributário da referida Constituição modificou substancialmente a distribuição de recursos tributários de estados e municípios, não só ampliando sua autonomia tributária, mas também modificando a transferência de recursos entre esferas. A conseqüência desta medida foi a de garantir a essas unidades federativas melhor capacidade de captar recursos, bem como a de aumentar sua participação na distribuição dos recursos tributários. Mais recentemente, mudanças na legislação tributária e na articulação entre as unidades federativas e o governo federal promoveram um maior engessamento da capacidade de gastos e endividamento públicos. A criação do Fundo Social de Emergência após 1994 e a Lei de Responsabilidade Fiscal (de 05/05/2000) também trouxeram dificuldades para o aumento dos gastos públicos. Levando-se em conta que, principalmente após a estabilização em 1994, as possibilidades de contingenciamento de gastos reais foram reduzidas (efeito Oliveira-Tanzi ao contrário) e as crises em 1999 e 2001/2002 resultaram em redução da arrecadação real, as performances tributária e econômica regionais foram afetadas. Deve-se também ressaltar a importância da desarticulação dos Bancos Públicos Estaduais a partir de 1990, que – a despeito de facilitar o controle do gasto público e mesmo da política monetária – impôs ainda mais limites ao financiamento público estadual. Os bancos públicos de investimento, engessados pelos limites impostos ao aumento de crédito pelo Banco Central, não têm conseguido cumprir seu papel de fomentadores do desenvolvimento regional. Dentro desta perspectiva, a discussão se inicia com o federalismo no Brasil e a Lei de Responsabilidade Fiscal. Estes aspectos fornecem o substrato empírico para a discussão dos Fundos de financiamento, bem como do papel do crédito a nível regional, aspectos que serão abordados nos itens quarto e quinto. Finalmente o último item se encarrega de apresentar as notas conclusivas e propostas para o financiament do desenvolvimento regional.

* Professor do Departamento de Economia e do Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional da Universidade Federal de Minas Gerais (CEDEPLAR/UFMG) e pesquisador do Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq).
** Professor do Departamento de Economia e do Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional da Universidade Federal de Minas Gerais (CEDEPLAR/UFMG) e pesquisador do Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq).

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